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【导语】8月31日，美国总统奥巴马发表声明，宣布确定美国将对叙利亚发起军事打击行动，由他择机下令展开。声明一发出即遭到美国反战民众的抗议，而国会的态度十分不明朗。 自二次世界大战之后，几乎每一次惊心动魄的战争中都有着美国的身影。据统计，从1945到2008年63年的时间，美国共参加了全球30场战争。不计持续时间，平均每2.1年卷入或发动一场战争。但其中大部分的战争都未经过国会授权。 难道发动一场战争，对美国政府来说那么容易？ ●由国会宣布开始的战争仅有5次 美国宪法授予国会唯一正式宣战的权力。但是自从1941年12月8日美国宣告加入第二次世界大战以来，美国国会的宣战权一次也没有行使过。 在美国历史上发生的大小数10场战争中，正式由国会宣战的有5次：1812年美英战争，1846年美墨战争，1898年美西战争，1917年第一次世界大战和1941年第二次世界大战。这5次中美墨战争和美西战争还是先战后宣的。故有“国会拥有宣战权而总统拥有开战权”之言。 ●二战以后，美国总统战争权力开始扩张 美国宪法把战争权力分交给国会和总统，为了急切建立全民生命自由之保障，不完全受国会之限制。国会只可过问“宣战权”， 而不能干预作战权。这位总统战争权力的扩张埋下了伏笔。 1846年，自命为扩张主义者的美国第11任总统詹姆斯.波尔克以保护得克萨斯的边界要求为借口，发动美墨战争并抢占得克萨斯，在造成既成事实后才由国会通过了宣战法案。尽管波尔克总统曾在就职演说中信誓旦旦的宣称“我最关心的是以宪法的真正精神来管理政府，决不擅用宪法条文中没有特别认可或明确表示的权力”。但毫无疑问，他所发起的美墨战争在美国历史上开了这样一个先例：总统挑起战争而国会予以承认。 二战以后，在东西方冷战的大背景下，遏制共产主义扩张成为美国朝野的共识，总统藉此拥有了几乎可以自由行动的权力，巩固了其在战争权力上的强势地位。 1950年至1953年的朝鲜战争，杜鲁门未经国会宣战便大规模介入；艾森豪威尔未经授权就向黎巴嫩派遣军队，而肯尼迪下令封锁古巴，而1964年，美国国会通过了《东京湾决议》，这就干脆把对越南发动战争的权力让与了林登•约翰逊总统，此时的国会不仅在争取战争权方面节节退让，而且几乎连争取参与的勇气都丧失了。越南战争被后人称为“总统的战争”。越战期间，总统下令轰炸柬埔寨一年多，后又武装入侵柬埔寨都未经过国会批准。 ●《战争权力法案》出台，总统使用武力需征求国会意见 越战中美军伤亡重大，耗费巨大，引起了国内的严重不满，反越战运动盛行。越战没有经过国会宣战，国会和民众认为总统滥用了权力。1973年，国会不顾尼克松政府的反对，强行通过了对总统的战争权力加以限制的《战争权力法案》。规定美国政府在获国会授权时、紧急情况或照会国会后60-90天无授权期间中使用军队“进行敌对行为”，总统使用武力前要尽可能知照国会 自此，美国政府完全不寻求国会的批准就进行战争的话，肯定会遇到麻烦。美国总统若太过轻视国会，一切施政都会更多地受到国会阻挠，所以不得不有基本的谨慎和节制。而国会控制财政权，可通过财政拨款法案对总统战争权力施加制约。 ●1973年后，国会通过拨款制衡政府作战权 20世纪末期，克林顿政府在巴尔干半岛的军事历程就是国会拨款权制衡政府作战权的典例。1994年波黑地区再次爆发武装冲突，时任总统克林顿原本希望采取更积极主动的武力干预措施，但是在国会威胁将以总统违反《战争权力法》为由而停止为美国军人参与地面维和部队拨款的压力下，克林顿被迫暂停军事部署，从而无法在波黑强制执行和平协定和武器禁运。1999年3月23日，在科索沃危机最终恶化时，美国参议院授权政府“配合北约盟国对南联盟进行空中军事行动和导弹打击”，3月24日，空袭开始。4月28日，众议院通过决议案，要求撤回与南斯拉夫军事行动有关的美国武装部队。但1999年5月，国会两院通过《1999 财年紧急附加拨款案》，批准向既存的科索沃军事行动提供军费，也就是说国会两院以拨款默认战争并否定众议院决议。美国在巴尔干的两次武力干预，一次流产一次成功，原因就在国会是否拨款上。 2002年，时任众议院国际关系委员会主席共和党人亨利•海德就曾说过：“如果布什单方面决定自己行动，没有国会同意，我们将使用最终的权力，那就是钱袋子，这个权力能让我们享受最后的发言权，如果我们不喜欢这场战争，能做的就是不给拨款。 ●国会曾拒绝授予小布什发动伊拉克战争的权力 1991年1月18日，时任美国总统布什配合《战争权力决议案》向国会提交了使用武力报告，21日美国国会两院通过了《授权对伊拉克使用武力的决议案》，授权了美国军队进行全面的海湾战争。 2001年“9•11”事件后，众议院以420比1，参议院以98比0的结果通过当年度23号联合决议案，授权总统可以“使用所有必要和适当的力量来打击那些计划、指使、庇护、参与袭击事件的国家、组织或个人”。 虽然小布什政府因举国义愤而方便地得到阿富汗战争的授权，但要被国会驳回一次动议之后再修改才能得到伊拉克战争的授权。2002年9月26日，小布什总统正式向国会提交了一份要求授权对伊动武的动议草案，但该草案却在参众两院遭广泛批评而被驳回，因为很多议员认为该决议授权范围过于模糊和宽泛，一旦该决议获得通过，等于给总统开出了一张授权动武的“空白支票”，布什不仅可以对伊拉克动武，而且可以对任何一个中东地区国家使用武力。为了获得国会的支持和授权，白宫被迫与美国参众两院两党领袖进行密集磋商，终于在10月2日就一项新的决议草案达成妥协。 ●刀剑和法律的博弈 在做出攻打叙利亚的决定之后，奥巴马开始“力争从国会获得动武授权”，政府和国会的博弈又将开始。 刀剑之下，法律沉默。在美国200多年的历史中，政府的战争权力一度扩张至可以绕过国会发动一场战争。但国会也从未放弃限制政府战争权力的无限制扩张，博弈还在继续。 | 
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发表于 2013-9-3 18:42:11
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